«Тенденция последнего времени - раздирание законодательства на части»

Основополагающая черта работы верхней палаты российского парламента – Совета Федерации - работа над шлифованием законодательной системы страны, над тем, чтобы она делала жизнь россиян стабильнее и надежнее. Но так ли просто движется наша страна по пути формирования эффективной законодательной базы, и что мешает развитию законодательства на данном этапе российской государственности? Об этом Полит-НН. Ру рассказал член Совета Федерации от Нижегородской области Дмитрий Бедняков.

Полит-НН.ру: Дмитрий Иванович, на последнем заседании Законодательного Собрания вы выступили с отчетом о своей работе в Совете Федерации за 2004 год. На чем вы сделали упор в своем выступлении? Вы донесли до депутатов то, что, на ваш взгляд, было самым важным за этот период?

Дмитрий Бедняков: Во-первых, у меня была возможность представить отчет в письменном виде, и все подробно было там изложено. А что касается моего выступления, то большая часть времени была посвящена обсуждению деятельности рабочей группы по мониторингу 122-го закона, членом которой я являюсь. Особенно части, касающейся обеспечения бесплатными лекарствами льготных категорий граждан и транспортного обслуживания.

Такая рабочая группа была создана в Совете Федерации в конце прошлого года. Мы в оперативном режиме заслушивали и Зурабова, и Левитина, и других чиновников российского правительства и оперативно реагировали на те проблемы, которые возникали в российских регионах, в том числе и в Нижегородской области. Правительство на ходу принимало новые решения: увеличивало объемы финансирования, изменяло порядок доставки, регулировало взаимоотношения с дистрибьюторами и т. д. Это была как раз та самая работа, которая давала реальный результат.

Хотя было немало и иных направлений деятельности. И в комиссии по информационной политике, где я занимаюсь в основном общими вопросами, касающимися законодательства о средствах массовой информации. И в комиссии по налоговой политики, где сферой моей компетенции является общая часть Налогового кодекса. Еще я являюсь представителем Совета Федерации в Высшем арбитражном суде и участвую во всех заседаниях президиума.

Полит-НН.ру: Председатель Совета Федерации Сергей Миронов в ходе своей недавней встрече с президентом России сообщил о том, что в стенах верхней палаты парламента подготовлен доклад о состоянии российского законодательства. И специалисты пришли к неутешительному выводу, что законодательство России, по крайней мере, в той его части, которая касается 2004 года, как было отмечено «фрагментарное и несистемное». Как юрист и сенатор как бы вы могли это прокомментировать?

Дмитрий Бедняков: Я полностью согласен с этими оценками и мне кажется, что наше законодательство в 90-х годах развивалось по принципу его кодификации, его систематизации и объединения во всякого рода кодексы. Вы знаете, что в этот период времени было принято очень много разных кодексов: и Гражданский, и новые редакции Уголовно-процессуального и Гражданско-процессуального, Жилищный и Земельный кодексы и т. д.

Но последний год, особенно в 2004 году, и я обратил на это внимание, появилась новая тенденция - раздирание законодательства на части. Причем каждый отраслевой закон претендует на то, чтобы быть главным в сфере регулирования тех вопросов, которые он затрагивает. Ну, например, закон об особых экономических зонах, о которых так много говорится в последнее время. Не так давно я принимал участие в его обсуждении на заседании правительства. И в законе четко указано, что отношения, связанные с созданием экономических зон, регулируются только этим законом и не регулируются Гражданским кодексом, Земельным кодексом и другими основополагающими законодательными актами, например, законом о местном самоуправлении. И это несмотря на то, что отношения, которые там регулируются, безусловно, вторгаются в сферу ведения этих законов. Конечно, это вызовет неминуемые противоречия и проблему в применении таких законов. Поэтому я полностью согласен с вышеприведенной вами оценкой и считаю, что практика анализа российского законодательства абсолютно правильная и нам нужно быть еще более требовательными, еще более тщательными в его оценке.

Полит-НН.ру: Хорошо. Вот у нас есть Государственная Дума, которая штампует закон за законом, у нас есть Совет Федерации, у нас создаются Советы законодателей и т д. и т. п. Вроде бы все должно вести к тому, что российское законодательство должно быть не то что бы на высоте, но, по крайней мере, стремится к этому. А мы имеем какой-то совершенно обратный эффект.

Дмитрий Бедняков: Есть такой среднеазитакский анекдот, когда министра культуры Узбекистана спрашивают: «Почему у вас все время говорят: «чай-пай», «парашют-марашют»?». Он говорит: «А что вы хотите? Культур-мультур не хватает». Сейчас юристов очень много развелось, просто до бесконечности. Как говорится, людей много, а поговорить не с кем. Потому что, к сожалению, профессиональные юридические знания зачастую мало что дают. Это, во-первых. А, во-вторых, профессиональные юридические знания – это всегда следствие самосовершенствования и юридической практики. А у нас мало кто этим занимается, и в основном считают, что если есть диплом юриста, значит можно консультировать по любому вопросу. Это первая проблема.

А вторая проблема заключается в отсутствии системного представления о законодательстве. Несистемное, хаотичное и избыточное правовое регулирование – очень большая беда на данном этапе российского законотворчества. Во-первых, непонятно до каких пределов надо регулировать. Не случайно на последнем ежегодном послании Федеральному Собранию президент Ильина цитировал. А, во-вторых, когда речь идет о регулировании, начинают регулировать все, что попало. Еще Монтескье говорил, что «есть два вида недуга: один от недостатка законов, другой – от их избытка. Второй недуг не излечим, потому что причина недуга в самом лекарстве». Вот сейчас мы и заболеваем этим недугом. У нас сохраняется иллюзия того, что практически все вопросы мы можем решить с помощью закона. И это очень большая проблема. Хотя есть моменты, в которые просто не следует вмешиваться. Есть вещи, где надо регулировать только общие принципы и нельзя допускать никакой конкретизации, потому что в определенной ситуации это будет откровенным посягательством на права человека.

Полит-НН.ру: Опять же, как юрист и сенатор, как вы восприняли инициативу президента и его слова о необходимости введения института парламентского расследования, что собственно он и озвучил в своем последнем послании?

Дмитрий Бедняков: Многие, к сожалению, думают, что у депутатов только одна функция – это принимать законы. На самом деле это совершенно не так. Потому что законодательный орган одновременно является и представительным органом, то есть он представляет интересы жителей соответствующей территории. Вторая функция, которая есть у такого органа - это контрольная. И когда речь идет о реализации этих контрольных функций, многие думают, что это не дело законодательным органам власти лезть в какие-то конкретные вопросы, касающиеся, например, привлечения кого-то к уголовной ответственности, должностной халатности, злоупотребления служебным положением и еще каких-то вещей. Сегодня эта функция парламента, к сожалению, находится в зачаточном состоянии. Поэтому мы неоднократно обращались к теме придания законной силы депутатским расследованиям.

Понятно, что при этом ни в коем случае не надо подменять судебную власть, следственную, прокурорскую, милицейскую, оперативно-розыскные службы. Но право проведения депутатских расследований является одной из форм депутатской деятельности и одной из форм контроля за деятельностью органов власти. Исполнительной власти и в определенной степени, самой незначительной, правоохранительных органов. О вмешательстве в их деятельность, разумеется, никто не говорит. Но, с другой стороны, депутаты должны иметь право контролировать акты произвола, злоупотребления должностным положением, взяточничества и иных актов беспредела, которые, к сожалению, имеют место в деятельности правоохранительных органов. Сегодня это право в законе отсутствует, что в корне не правильно. То есть это право должно быть законом.

Полит-НН.ру: Каким вам видится механизм функционирования института парламентских расследований?

Дмитрий Бедняков: Есть международно-признанная практика проведения депутатских расследований. Она предусматривает возможность привлечения разного рода специалистов, запрашивания информации, сведений с ограничениями по секретности, конфиденциальности. То есть, в принципе, ничего нового здесь мы не родим.

Полит-НН.ру: Но это будет не постоянно действующая комиссия?

Дмитрий Бедняков: Нет, конечно. Естественно, никто не говорит о постоянно действующей комиссии. Для этого существуют другие органы. Это депутатская комиссия, например, как сейчас по Беслану. Она фактически является депутатской комиссией по расследованию этой трагедии. Но сегодня она существует лишь на основании решения Государственной думы и Совета Федерации. Есть еще, конечно, распоряжение президента оказывать содействие и всяческую помощь депутатам, которые входят в состав этой комиссии. А представим себе, что президент был бы не заинтересован в проведении такого расследования. В данном случае обе палаты не могли бы принять решения о создании комиссии, а сама комиссия, даже если бы и была создана, не могла бы предпринять никаких действий. Потому что нет законных оснований для проведения целого ряда процедурных моментов. То есть это абсолютно необходимый инструмент для парламентской деятельности.

Полит-НН.ру: В прошлом году отдельные представители Совета Федерации предположили, что уже в следующем году, то есть в текущем 2005-м, может быть принят закон, устанавливающий новый порядок формирования Совета Федерации. В частности, речь шла о том, что уже подготовлен документ, предусматривающий прямые выборы его членов. Сейчас ажиотаж вокруг этой темы несколько поутих, тем не менее, время от времени возникают споры относительно наиболее оптимальных форм функционирования и формирования верхней палаты российского парламента. Что вы об этом думаете?

Дмитрий Бедняков: Я неоднократно высказывался, что на основе действующей Конституции проводить прямые выборы членов Совета Федерации нельзя. Сегодня Конституция прямо предусматривает, что депутаты Госдумы избираются населением, а представители, а не депутаты, направляются для осуществления этих полномочий законодательным и исполнительным органами власти. То есть источником власти для депутатов Госдумы, вернее, источником их полномочий, являются избиратели. Источником полномочий для членов Совета Федерации являются, например, для меня законодательный орган власти, а для Евгения Бушмина – губернатор, как глава исполнительной власти. Поэтому у нас опосредованные полномочия и с этой точки зрения нужно изменить Конституцию для того, чтобы перейти к прямым выборам. Ну а с учетом того, что сегодня никто ее менять не собирается, наверное, и поутихли разговоры о прямых выборах.

Что касается порядка формирования Совета Федерации, то поправки вносятся достаточно часто. И последние поправки предусматривают, что безмотивный отзыв члена Совета Федерации, как, например, в прошлом году это пытался сделать Геннадий Максимович Ходырев в отношении Бушмина, просто невозможен. Он почему был возможен? Потому что помимо исчерпывающего перечня оснований было написано, что губернатор или Законодательное собрание «а также» могут отозвать и «в других случаях». Но перечень этих случаев нигде не раскрывался. Это, можно сказать, личное и ничем не обоснованное желание. В результате сейчас эта норма исключена из закона и имеется только этот исчерпывающий перечень: личное заявление, утрата гражданства, смерть, не дай бог, ну и некоторые другие объективно существующие основания, по которым невозможно исполнять обязанности. Во всех остальных случаях досрочный и безмотивный отзыв невозможен.

Полит-НН.ру: Но появилось право председателя Совета Федерации инициировать аналогичный вопрос в отношении своих коллег. Насколько, вообще, оправдано наделение спикера верхней палаты такими полномочиями?

Дмитрий Бедняков: Действительно, у председателя появилось право предлагать законодательному или представительному органу власти рассмотреть вопрос о досрочной отставке того или иного сенатора. К сожалению или, может быть, к счастью, эта норма изложена в такой редакции, что она не делает представление председателя обязательным для рассмотрения законодательным органом власти либо губернатором. И в связи с этим в большей степени она может представлять собой некую страшилку или пугалку, чем что-либо другое.